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特别推荐|深化财政体制改革:回顾与前瞻,重点与难点(下)

发布时间:20-11-05

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特别推荐 | 深化财政体制改革:回顾与前瞻,重点与难点(下)

贾康学术平台 贾康学术平台 2020-06-12

本文系贾康先生在北京国家会计学院授课的内容(2020年4月)。

(二) 关于公共财政与全局改革的认识    
我们今天讨论的财政改革,它对于全局改革的可能贡献和必要的配套是什么?财政工作一线的同志都知道,多少年前就强调,要把财政工作做好,必须“跳出财政看财政”,而按照前面的改革回顾,实际上在中国的经济社会转轨过程中,一轮一轮的改革,财政都是既打头又殿后。80年代初,宏观层面以它为突破口,松动高度集中的传统体制,打开后续的计划体制、物资流通体制、人事管理体制、投资体制等等这些体制松动的空间;首先在宏观层面上突破之后,它又要支撑着所有这些改革;到了1994年,建立和小平同志南方谈话之后确立的市场经济目标模式相匹配的间接调控框架,又必须以财税配套改革为突破口。打头的先行军,后面也必须支撑全局,完成殿后的任务,一轮一轮这样的财政对于全局的支撑作用,在表述上面有了十八届三中全会关于全面改革决定文件里的一个非常精辟的说法,就是“财政是国家治理的基础和重要支柱”。内部还有一个重要的话,是“全面改革的支撑”。这种又打头又殿后的财政的分配,它对于全局的贡献要从国家治理现代化的全局和长远发展的认识,来明确财政工作系统的使命和责任,为全局服务,要念念不忘全局观、大局观,跳出财政看财政,才能回过头来把财政本职工作做好。这种可能的贡献在中国渐进改革已经有了所谓路径依赖的情况下,还要说到一个非常重要的概念,就是全面配套改革中央说的是四个“全面”、五位一体,什么都不能少,当然就包括经济的改革,社会的改革,政治的改革等,各种改革任务合在一起,我们日常生活中很多人讨论的时候都意识到了,中国的政治体制改革难度甚大。领导人其实对于中国政治体制改革,态度一向非常鲜明,不光要推进经济改革,还要推进政治体制改革,从邓小平到以后的历任领导,从来都是这样一个基调。但实际生活中,政治体制改革在有关研究机构讨论其思路和方案的时候,就碰到很多的分歧,不同意见争议之下,迟迟不能形成一个正面设计的推进方案。所以,在现实的感受上,中国的政治体制改革是最难的,攻坚克难的这样一个任务,又不能不摆在全域改革里成为一个重要组成部分。那么怎么样在这方面得到实质推进?若干年前曾经有学者写了一篇文章《美国进步时代的启示》,引起了当时财政系统的领导人,和中央层面主管财经工作的领导同志的高度重视。这个“美国进步时代的启示”所说的,最简要地来描述一下,就是美国发展成为世界头号强国,它的制度建设过程中,也曾有面对着社会上的混沌状态要推进政治制度安排现代化的一种发展过程,它是怎么经受这样一个考验,去把这一套现代财政制度匹配上所谓政治体制方面的现代制度安排的呢?美国经历了一个没有正面表述为政治体制改革而实际上完成了这种改革任务的“进步时代”,就是在1880年到1920年大概40年间,美国人自己所称的这个进步时代,我们也可以说是一个改良——实际上也是一种渐进改革为基本特征这样的制度建设时期。现实生活中间的种种矛盾,比如说政府收入的不规范引发当时社会矛盾的凸显,而且在现实生活中间一些不良事故频繁发生,却又伴随着经济的高歌猛进,怎么去处理这种混沌的关系,让社会最后达到现代化的状态?美国人在没有政治体制改革设计的情况下,实际上是通过了各方共同参与的、和财政密切相关的现代税收制度、现代预算制度的逐渐建立与成型,加上公众意愿的表达机制,加上当时非常活跃的新闻界促使公众监督可以形成对政府的制度改进压力,等等。这样的一个过程,使美国的公共资源配置从混沌状态走向阳光化透明的规范状态。原来的苛捐杂税满天飞,发展到1913年,美国最主要的联邦税制以及附带着到州和地方也可以共享的个人所得税制度成型,一直稳定地发展到现在;另外,它的基层,就是美国人称为“Local”的地方,其三层级的最下面这个层级上,主要靠另外一种直接税就是房地产税——美国人所称的“财产税”,解决了政府在这个层级上履行职能所需要的财力支柱问题。税收制度所解决的“钱怎么来”,是规范地来,公众知情的情况之下合理化的制度建设,使钱每个年度都能以一定规模进入政府履行职能所要依托的这个财力金库。然后“钱怎么用”呢?就是要有规范的事前决定、透明、辖区公民可以参与意见而有公众参与之后也有专家等的一些意见建议融合在一起、走程序确定下来的预算文本,地方立法环节审批生效后,按照预算严格执行来理财,来配置公共资源。“钱从哪里来怎么来,用到哪里去怎么用”,有了现代意义的税收制度和现代意义的税收支持而形成的规范化政府收支的全盘预算,再加上可以规范实行的信息披露制度,老百姓都有知情权,而新闻媒体等等又不断实施对于公共资源配置的监督,约束政府行为。有了这样的一套制度安排,实际上不就是完成了政治体制改革的所谓民主化、法治化取向上的制度建设任务吗?这样一来,美国在经济社会发展过程中整个制度的这样一种稳定性、规范化,实实在在地从财政对接到整个社会,给它最后崛起为世界头号强国,打下了非常坚实的这样一个公共资源配置的制度安排基础。它的这种启示,对于中国渐进改革过程中怎么样完成配套改革的任务,是非常值得我们重视的。当年这个题目下的文章,引起领导人重视之后,中国财经报曾经先后两次全文发表,大家意识到财政对于整个全面改革的全局性贡献,其实包括着我们现在努力推进的深化财税改革和具体的制度建设息息相关的一系列措施,无非也就是要把政府“钱从哪里来,怎么来,用到哪里去,怎么用”所有这些制度机制的安排,让它现代化,同时这就不仅是支持了我们的经济体制改革,也在无形之中推进着法治化、民主化为主要取向的政治体制改革。这样一个对于全局改革的贡献,我们财政人要心里有数。 
七、深化财税改革的逻辑链接和财税改革三大任务
在十八大以后,中央新的领导集体指导之下,我们又看到有关于财政深化改革非常重要的文件指导,十八届三中全会的全面改革决定里,有非常重要的一个逻辑链接。几万字的文件,如果做一个最浓缩的其精神实质的概括,就是要实现国家治理体系和治理能力的现代化,我们把它称为“现代国家治理”,是走向现代化的治国理政的核心理念。这个现代化取向的国家治理,就意味着制度安排方面的改造任务。治理和管理一字之差,内涵有重要的不同,事关制度建设和包容性:管理显然是个自上而下的管控体系,而治理更多强调的是多元主体平面展开、把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一炉,最大限度地调动各种潜力、活力、积极性而实现经济社会的包容性发展,生产力的进一步解放。所以,按照“现代国家治理”大政方针,三中全会《决定》紧密配合着表述的是“现代市场体系”打造的要求,要使市场在整个资源配置中发挥决定性作用,再配上政府更好发挥作用,再跟着微观基础层面要在合理保护产权的法治环境中主打“混合所有制”,让多种经济成分可以共赢发展。而整个这个体系的基础和重要支柱,就说到要打造“现代财政制度”,即是作为国家治理的基础和重要支柱的财政制度的改革。这些,还要配合上后面四中全会所强调的“全面依法治国”的“现代政治文明”——我们要依法理财,依法治税。这样的一套逻辑链接在现实生活中,就体现为十八届三中全会之后中央政治局首先审批通过的配套改革方案,第一号是财税配套改革。
财税配套改革方案里,明确勾画了三大方面的改革任务。第一大方面,是预算管理改革的深化,从提高预算的透明度、完整性开始,有一系列要求。其实这个完整性、透明度,正是“美国进步时代的启示”告诉我们的制度建设重要切入点。美国过去,1880年以前也是没有一个透明完整的预算,而社会方方面面关注着纳税人的权利和义务的对称,就要求政府管理部门的理财要透明起来,这个透明度意味着什么?公共事务领域里的资源配置,老百姓要有知情权,而有了知情权,自然就要生发出来质询权、建议权、监督权,而且这种老百姓的权利的行使,对于所有政府财力应该全覆盖。透明度加上完整性合在一起是要解决什么问题呢?实际上是我们过去说过多年的“人民群众当家作主”,公共资源配置最后是要充分反映公众的意愿,追求公众利益最大化。所以,要让老百姓意愿最充分地、当家作主式地体现在预算安排中,前提就是要有透明度和完整性。跟着的,在改革方面要求这种透明和完整的预算在技术表现形式上,是一个预算体系。我国已相对稳定地形成了四本预算,它们相对独立又合成一个整体,就是一般公共收支预算,资本预算(又叫国有资本经营预算),还有社会保障预算,或者现在所称的社会保险资金的收支预算,再有基金预算(比如我们地方政府的土地批租收入,按照规范也是进入预算的,但是它进入的是这个基金预算)。这样的四本预算要相互协调,形成一个完整的预算体系。进而三中全会文件非常明确地说整个预算财力的运用,要改变过去相因成习、已经占了整个支出将近一半的所谓“挂钩”办法。在过去的阶段上,强调一些重点的支出,就最后把它们确定为有文件依据的所谓挂钩式的法定支出。比如整个支出盘子里,一定要多少多少这样一个量值,体现为某一项支出所占的财力分配比重,从农业到教育,到科技,到精神文明,到计划生育等等,挂钩越搞越多。但这样的做法,虽然在过去的发展过程中曾经一度认为有道理,但最后的结果却是违背了理财的规律,理财这整个盘子应该是一个可以有弹性地统筹协调的一种比例关系,不能把它的具体结构固化僵化。所以,又明确了在十八届三中全会以后的预算体系中间,财政制度建设中的一项进步,是一般不再做挂钩处理了。还有,是推出了跨年度的滚动预算。现在实际的推进过程中,因为还很难有像模像样的预测,所以,还很难细化它,先粗线条一些,被称为跨年度的三年预算规划。再有,是完善转移支付,这方面对转移支付做完善的基本要领,是要适当扩大一般转移支付的比重,专项转移支付则要归并,减少它的比重。另外,不再把专项转移支付匹配对地方的资金配套要求。这些专项很多是要支持欠发达地区的,而欠发达地区实际上没有配套资金能力,又要竭力争取这样的专项支持在它们那里落地,所以就会出现弄虚作假——很多情况下一份儿钱既给这个专项配套,又给那个专项配套,实际上争取到专项以后,执行上就捉襟见肘,很不利于提高资金使用效率。所以,对专项转移支付要求在压低它占比的同时,不能再做地方资金配套的要求。管理方面进一步的优化可能还有很多内容,我们要依据新的技术和信息条件,推进把它完善的这样一个动态过程。还有就是加强执行管理,体现出预算执行的严肃性,贯彻科学化、精细化要求。另外,规范地方债务,最规范的形式那就是预算法修订以后登堂入室阳光化的这样一套具体规则。还有规范税收优惠。过去很多的税收优惠是按照区域来规定的,没有主要按照经济行为来规定。这种过多的地方上按区域享受的税收优惠,演变成了优惠过滥,这样过多过滥的税收优惠实际上无法实现税收优惠的本意。为了更好支持产业结构优化升级,支持经济高质量发展,需要在优惠的具体机制方面做出改进,使税收优惠更多考虑实实在在落在经济高质量发展的关键环节上。这是关于预算制度改革的一些基本要点。
第二大方面,是税制改革。当时明确提出了六大任务:营改增的改革,消费税改革,资源税改革,还有通过加快立法完成的环境税、房地产税的改革,以及要做法律修订的个人所得税的改革。这六大任务到现在,应该说是部分地完成,还有尚未完成的需要攻坚克难的任务。到目前为止,2020年的当下,中国的现行税制有表二列出的18种税。可分为流转税、所得税、资源税、财产税、行为税,这形成了一种复合税制。这个所谓复合税制,是适应着多层次的生产力、多种经济形式,多种经营方式长期并存的现实经济结构。我们可以利用不同税种的特点,达到多环节、多次征收中的相辅相成,发挥好各自的作用。有的税种是更多侧重于给政府筹集收入,比如增值税,有的就要更多强调它的调节职能,比如直接税概念之下个人所得税的调节,它就应该是优化收入再分配的重要调节工具。在社会再生产的各个环节,要由不同的税种选择不同的课税对象,多层次多环节组织财政收入,调节经济和社会生活。这也是配合着财政整个分税制体制,来服务于支持社会主义市场经济的健康发展,支持中国整个现代化进程的推进。税收机制是配合着国家的各种财政经济政策,发挥这种复合税制里各个种类税收应起的作用,很多税收在调节方面所体现的,就是所谓“经济杠杆”意义的引导作用,是特别适合市场经济的一种经济手段。

表二:2020年的中国现行税制(18种税)

流转税制:包括增值税、消费税、关税。
所得税制:包括企业所得税,个人所得税。
资源税制:包括资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税。
财产税制:包括房产税、契税、车船使用税、城市房地产税、车船使用牌照税和船舶吨税。
行为税制:包括印花税、城市维护建设税、环保税。
还有第三方面,财税配套改革方案里明确要求,要优化调整中央地方体制,从理顺事权入手理顺收入划分。解读上面,我愿特别强调,把这个事情处理好,必须是在扁平化框架之下形成三级的事权,三级的税基配置,达到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应这样的中央要求,达到一种健康的运行状态。 
八、十九大的方针指导与财税改革前瞻:重点与推进要领
党的十九大,对于深化财税体制改革有非常清晰的表述。十九大的文件内容非常丰富,讲到财税也称得上是惜墨如金,就是这样的几句话:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理,深化税收制度改革,健全地方税体系”。按照中央十九大的指导意见,我们可以理解,三大任务中间,理顺财政体制已合乎逻辑地成为首要任务,中央又进一步地强调了预算的规范透明和绩效管理——这样的概念也有内在的联系,以规范透明切入,最后达到的是要建立全套的绩效管理机制,达到财政资金使用效益的高水平状态。还有,中央非常明确地、针对性地提出深化税制改革中间,地方税体系建设是重头戏。
按照十九大的方针,考虑我们深化财税改革要把握住前面分析中指出的省以下体制的难点和重点,那么做一个前瞻的话,可提出如下一些基本看法。
财税的改革现在实际上已是牵一发动全身。原来的改革是掌握了理性的渐进改革,加上一些阶段性的局部突变,现在更强调的,就是在牵一发动全身特征非常明显的情况之下,要特别讲求配套。以这种配套改革的基本思路服务于全局,我愿意给出这样一套表述:我们要以“省直管县”和“乡财县管”为改革的重要基础,在扁平化框架中推进改革。中央的文件已经强调,除了财政体制的省直管县之外,有条件的地方,还要跟上行政体制的省直管县。很遗憾,在前些年全国只有广东顺德一例,做了这样正式的行政省直管县的试点,后来也没有更多的消息了。但我们还是要坚持这个方向,还是应按照浙江经验首先从市县行政不同级的情况下财政同级的扁平化切入,那么我们在财政的三级框架里,就要掌握作为实体层级,中央、省、市县各自按照“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”为原则来搭建基本的体制。三级政权要有三级事权的一览表,各自专门掌握的事权和共同履行的事权,都要规定得清清楚楚,这个工作这几年已经有明显的进展。与事权相顺应,匹配的是各级的财权,什么税是中央的,什么税是地方的,地方税里什么是省的,什么是市县的——在“一级财权”这方面,必然是以匹配上“一级税基”为重点内容的,整个财政收入的大宗稳定的来源,应是依法的收税。所以一级财权要贯彻为一级税基,这也是分税制的非常基本的特征。我们现在不得已在1994年体制基础之上,是共享税越搞越多了,共享税现在非常典型的是第一大税——中央地方对半分的增值税,营改增之后它要占整个税收收入的接近一半。但另有些税是可以分得清楚的,比如说关税那就是中央的,房产税(房地产税)那是跟着不动产的,就是地方的。“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基”,说到这里,就已经有了财力分配中前半段:明确各级要做的事情,跟着解决“钱从哪里来”的问题,形成以税为主的财权—税基安排,给出支撑。跟着的“一级预算”是把收入推到支出,整个收入解决了“钱从哪里来怎么来”的这样一个前半段问题以后,“用到哪里去”体现在预算安排上,这个预算支出必须在提高透明度和保持完整性的前提之下,更多体现现代预算特征的事前确定,反映公众意愿,经过立法机构审批以后形成有法律效力的执行文件,得到严肃执行,而且要发展事前、事中、事后全套的绩效考评,匹配问责制这样的特征。这样落到预算这一作为公共财政理财的运行载体上,还要配上什么呢?就是我们预算体系里面实际上已经有对应形式的资产管理,中央、地方概念之下,实际上我们也已经比较早地形成了三级的国有资产管理机构,从中央到省,到市县,都有专门的人格化的管理机构。国有资产经营预算它体现“一级产权”,这里面应该掌握的其产权收益的分配和整个资产配置里应该有的规划和制约。还有就是“一级举债权”,现在应该讲我国地方政府的举债权按照预算法的具体规定,是落在省一级的,以后也不排除符合试点条件的区域,像长三角、珠三角这些区域,可以在市一级、甚至县一级来试点,给出地方具体的举债权,那是后话,未来可以相机考虑。但是总的原则上说全了,是三级框架,按照一级政权,一级事权,一级财政,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权为原则,要形成制度安排的内在契合,再构建合理、有力的中央、省两级自上而下转移支付来作匹配。各个层级上,首先是分税制框架之下自己组织的这种本级财源。在低端,市和县层级,要得到中央和省两级自上而下的转移支付,中央对省也有转移支付——这是一个资金从上往下流动、很好履行中央政府和省级政府统筹全局职能的政府间转移支付。还要再辅助性地加上横向转移支付,比如这些年大家注意到的有“生态补偿”的试点,有“对口支援”的一系列案例,这都属于横向转移支付,它是辅助性的,也是要积极探索和健全的。把所有这些合在一起,我们构建的是一个财权与事权相顺应,财力与事权相匹配的分税分级财政体制,要真正解决扁平化以后分税制在地方市县(实际上是作为实体层级的基层)贯彻落实的问题。当然,还要渗透到作为派出机构的乡镇、街道,形成贯通上下全面覆盖的分税分级财政体制,以此来服务于经济社会的长治久安、人民美好生活的可持续实现,和中国和平崛起的现代化战略目标。
    既然是这样的一套思路,那我们在财税改革前瞻这方面还要提到如下一些相关要领。我一向非常观点明确地强调了一个重要的要领,就是说了多年的政府职能合理化,一定是要由粗到细地设计好中央、省和市县三级的事权明细单,否则所说的这个职能合理化始终是悬在半空,落不了地。这几年在中央指导之下,财政部门积极地陆续推出文件,在事权合理化形成明细单这方面,有了重要的进展,从中央和地方(主要是省和市县),在一些共享的事权、要共同履行的职能这个领域里,形成了具体的、可操作的一览表。教育、医疗卫生、基础设施等各种各样类型的这些支出责任,如果说很多在现实生活中必然是由中央和省市县要共同承担的事权而需配上各自可出的财力的话,首先是要有一个合理的事权共担一览表,对接到具体支出责任安排上。我们看到的形式,是把它设计成全国有几大类区域,根据不同的发展特征阶段、不同的财力支撑基础,要划分成不同的台阶,每一个具体的地方政府辖区,属于这些台阶里的哪一个台阶,要按照文件定位以后,跟着的是在支出责任方面要量化。一些共同承担的支出责任,比如基本医疗保障,由中央地方共同承担,但发达区域像北京、上海,中央只出10%,而欠发达区域像西藏、青海,那就是中央要出90%。各个地方政府辖区按照这样的一览表,再对接到支出责任明细单,有量化依据,这就好操作了。这是一个非常重要的进展。
再有,地方税体系的构建已经成为当务之急,营改增之后,地方政府手里现在还有什么大宗稳定的税种吗?看不到了。原来营业税好歹还是一个大项,现在并入了增值税,这是构建统一市场的客观需要——打通了整个抵扣链条以后,增值税更多体现的是鼓励专业化细分,比较中性,让市场充分发挥作用,促进产业升级,更多体现的是为政府筹集收入的功能,只要有流转额,有增值额,就有税收。但是营改增之后,地方的营业税没了,退出历史舞台了,那么地方税体系现在应该讲是很不成型的。地方政府显然不能仅靠另外一些零星小税,也不能就长此以往只靠共享税过日子,而且实话实说,第一大税增值税变成对半分,这个安排经过“两至三年过渡”以后,现在已经固化,它会带来一个地方政府行为的内在刺激,就是地方政府既然看到了第一大税这种占一半儿的分成,那么很多地方政府会有一个在自己辖区之内拼命多办企业的内在冲动,只要在自己这里建成了企业(以招商引资等等名义可以放开手去做),就形成了自己的财源建设。不管这个企业赚钱不赚钱,只要一开工,有流转额,就有流转税。这样一来带来的是什么?地方政府的职能可能要发生扭曲,这是过去我们就担心的。1994年体制为什么在不得已的情况下把增值税(当时也是第一大税)压到地方只能拿四分之一呢?就是想避免这种内在的、扭曲式的对地方政府行为的激励。现在,又不得已使地方共享部分翻了倍,从25%走到了50%,拿到第一大税一半的收入,怎么样防止它的职能扭曲?逻辑上讲,以后一定要靠地方税体系建设,再把这个比重降下来,那么就得考虑其他还有什么税收,能适合把它培育、发展起来去形成地方税收收入的支柱。未来可以考虑的,前瞻和远景上说,至少应该是两大支柱,房地产税和资源税,都有希望成为支柱。资源税这几年已经有一系列的改革举措,西部这种资源富集的地区,未来要更多地以资源税作为地方政府的收入支柱。房地产税千呼万唤以后,也仅仅停留在上海、重庆两地以房产税名义试点。中央说要“加快房地产税立法并适时推进改革”,但这个事情难度很大,是一个非常典型的社会方方面面关注、各种观点激烈对撞、中央意图迟迟没有能够顺利实现的税制改革。我认为房地产税是势在必行的,有多种正面效应,但是要掌握好它“税收法定”的立法过程,要有耐心地逐渐让它在完成立法以后,分不同区域的具体情况分步推出。未来长远看,东中部工商业发达的区域,更多地会以房地产税作为地方政府年复一年可以取得稳定收入的支柱来源。
在地方税体系的构建方面,当然还要讨论很多具体问题。最后,应走到给地方的税权具有一定的弹性,除了有税种选择权、税率调整权之外,甚至有些地方可以给出特定地方税种的立法权,这是以后可以再讨论的问题。
还有地方阳光融资体系的构建。地方公债融资机制,我们已经有了前一轮使地方公债登堂入室而修订了的预算法作为依据,以后还要把它处理得更好,还要消除新产生的地方隐性负债的种种相关问题。再有财税的信息系统建设,一系列的技术创新,还要积极推进。金财、金税工程,从一期到二期、三期,有一系列利用现代信息技术来完善制度的进步,支持财税系统便捷高效地按照好的制度安排框架运转,而且要最大限度地方便纳税人,给公众提供更好的公共服务。转移支付公共服务体系发展健全,又是一篇重要的大文章。我们早就明确了要推进基本公共服务的均等化,这个均等化,可不是很多人以为的人均财力支出拉平了,就均等了——这是一个认识上的重要误区。以转移支付来支持公共服务体系健全、达到基本公共服务均等化,一定是要按照使用价值衡量的。比如教育,九年义务教育在发达地区早就做得比较到位,而在西藏、青海,那里的牧区在很多社会成员还是在游牧状态之下,怎么推进这个九年义务教育?那可不是人均财力支出的问题,是要有一系列特殊的成本支付出去以后,让那里尽可能接近与我们发达地区类似的教育水平,来达到这个义务教育的均等化。那么这也就意味着人均的政府支持力度,比我们的发达区域可能要高出几十倍,甚至是上百倍。具体的调研我参加以后,感触非常深刻。所以,这个基本公共服务均等化的推进要积极又要量力而行,是一个任重道远的任务。类似的医疗卫生体系,还有其他一些和基本公共服务相关的均等化内容,都要处理好。什么叫“基本”?各个阶段上能保什么样的“基本”?然后是怎么样逐渐提高这个“基本”的水平。九年义务教育未来也有可能推进到全国都是12年义务教育,但是现在做这个事情,可能就为时尚早。医疗保障提高大病统筹的比重,也是一个过程,不可能现在一下子所有的医疗费用统统免费,我们还没有这样一个对全局的支撑能力,但方向是非常明确的,要在逐渐发展健全这个体系的过程中间,积极提高基本公共服务的水平。
还有很多的配套改革事项,如前面说到的扁平化,显然在行政层级、区划、决策体制等方面,都要攻坚克难:有些地方省以下的县过多,不利于比较好地在技术上处理“省直管县”,那么就要在一些省把小县并成大县;有一些跟中心城市密切一体化的县,要改成区,它就不落入省直管县的这个覆盖面了;对一些大省,有机会的情况下要把它划小。本来中国第一人口大省是哪里?是四川,一亿多人了,待到重庆三千多万人划出去以后,它就不是第一大省了。从政治学的角度来说,以后时机成熟的情况下,这些事情要渐进处理。
特别重要的市场要素流动制度,中央最近新发了文件,要作为一个基础性制度建设把它处理好。各种要素流动,包括土地的流转,现在农村集体建设用地要入市,通过试点逐渐去做,都体现了这个方向。这些与跟以后各地方政府的财力的形成,特别是基层财力的形成,关系太密切了。有这样一些制度建设,如财产保护制度、登记制度、实名制度,以后要做财产公开的改革,财产的保护、登记、实名,所有这些制度建设都是不可回避的。政府信息系统要有更好的硬件、软件和工作上面的细致安排,来支撑整体的这样一些配套改革的顺利进行。我们以后各级的资产负债表要更完整清晰,体现整个公共资源配置的连带关系。
在各地改革推进要领方面,我点到为止说一下,我们已经有的营改增,在倒逼我们加快地方体系支柱的打造。在过渡方面,我的基本观点是:不论任何情况之下,我们坚决不能做增值税分享可能引发“一地一率”的任何安排,因为如果做这种安排,那就意味着体制倒退回去了,又会变成讨价还价:你敢对西藏、青海网开一面,说提高共享税里第一大税的地区所得部分的比重,那么可想而知,中部地区马上会一拥而上都要求提高,你再给中部地区一省一率地来提高,那么沿海地区坐得住吗?它们也会来加入这个讨价还价的过程,我们整个分税制的这样一个规范性的大厦,就会哄然倒塌。这可不是一个简单的技术性问题,是怎么坚持1994年分税改革基本制度成果的问题。税制改革在推进过程中,近期增值税和环境税要细化优化;资源税还要继续扩围,比如扩大到水资源;还有消费税的配套改革现在已经提上日程;另外社保的费改税我认为势在必行。从中期看,房地产税,还有个人所得税的再一轮改革,都是不可回避的。从长期看,中国还得讨论直接税里的遗产和赠与税。以减税对企业的支持,是社会上的热点,但在“结构性减税”旁边,实际上还有直接税提高比重的“结构性增税”改革问题,以及企业税外收费等怎么减轻负担这个全景图的正确把握问题。我们要把这些要领掌握好,原则上说,“标本兼治,治本为上”,要积极稳妥,以制度创新攻坚克难,使全面配套改革按照中央的要求取得“决定性成果”,来支持中国发展的后劲儿,实现现代化的宏伟战略目标。
我所讲述的这些看法,欢迎各位批评指正。谢谢大家!


贾 康 介 绍


第十一届、十二届全国政协委员、现任华夏新供给经济学研究院院长,中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员,北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长,第二届理事会期间任首席经济学家),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革:新供给简明读本》以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,综合指数3429,遥居第一,是经济学核心作者中的代表性学者。



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      做学问的甘苦,如鱼在水,冷暖自知,不足为外人道,但关于做学问的“指导思想”,我愿意在此一披襟怀:写出一些论文或著作并不是目的,这是探索之途上的一小步,是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信,一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云,而真正的学术和真知灼见,才能垂诸久远。

                                                                                         ——  贾  康



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